胡伟益，中国人保资产管理有限公司一级资深专家、正高级会计师

张涛、张涵萌、陈澍，中中国人保资产管理有限公司博士后科研工作站博士后

*  本文系个人观点，不代表供职机构意见。

一、引言

社会保障是维护社会公平、增进人民福祉的基本制度安排。自2009年起，我国逐步推进新型农村社会养老保险试点，并于2012年实现全国县级行政区域全覆盖，填补了农民基础养老保险的制度空白。同时，在共同富裕的战略背景下，社会保险体系中农民养老金保障不足的问题越发凸显。城乡居民养老保险覆盖群体中，农村居民占比达95%，但养老金水平显著低于城镇职工。2023年，全国城乡居民月均养老金222.62元，仅为城镇职工养老金的6.82%。本文围绕共同富裕战略目标，从历史贡献与分配正义的视角出发，提出推动农民基础养老金提标的政策路径。

二、城乡居民养老保险存在的主要问题

我国已形成由城乡居民基本养老保险、企业职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险构成的法定基本养老保险制度体系，运行态势总体平稳。截至2023年底，全国基本养老保险参保人数达106 643万人，全年基本养老保险基金收入76 691亿元、支出68 369亿元，年末累计结余78 173亿元；其中财政补贴总额16 966.43亿元，占基金支出的24.82%。在总体稳定之下，城乡居民养老保险的偏离集中体现在三个方面。

一是历史欠账与制度设计缺陷。1949—2005年，农民群体通过农业税、工农产品价格剪刀差、农村土地征收、义务劳动及人才输送等方式，为国家工业化原始资本积累和城市发展提供了巨额支持，按2024年价值折算历史贡献总额超过18.76万亿元，其中农业税约2.3万亿元、剪刀差约6.58万亿元、农村土地征收约9.88万亿元。2009年新农保建立时，未将农民历史贡献折算为养老金权益，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，起点金额显著偏低；同时农民缺乏明确的退休概念与工龄认定，长期劳动贡献未能纳入权益计算体系。

二是群体待遇与区域差异扩大。一方面，2023年城乡居民月均养老金222.62元，同期企业职工月均养老金3 263.56元、机关事业单位退休人员月均养老金6 349.60元，三大群体的养老金待遇水平悬殊。另一方面，2024年上海市城乡居民基础养老金已达1 490元每月，而中西部多数省份平均水平不足200元每月，地区间最高值与最低值差距超过8倍。

三是观念与调整机制滞后。传统的“以地养老”观念影响了2009年新农保制度的设计，也制约了农业现代化，农村人均耕地不足2亩、土地分散经营制约机械化、规模化发展，同时土地制度优化与养老权益保障的衔接仍显不足。此外，城乡居民基础养老金调整缺乏明确稳定的规则，导致替代率长期偏低。2024年替代率只有12.77%，城乡居民养老金月均246元，不足同期农村低保标准594元每月的50%。

三、推进城乡居民养老保险改革的理论基础

城乡居民养老保险改革既是资源分配问题，也是历史公正和社会公平问题。罗尔斯分配正义理论中的机会公平原则要求消除因城乡户籍、职业性质等导致的制度性参保壁垒，确保全体公民平等享有养老保障权；差异原则强调农民作为养老金待遇最不利群体，应优先获得倾斜的养老保障，通过补偿性与兜底性设计改善福利水平。基于马克思分配正义思想，农民作为国家现代化建设的重要劳动者，其历史贡献应获得制度性补偿，并通过合理的财富再分配机制增加对农民养老金的财政投入。

四、破解城乡居民养老保险问题的基石

推动农民养老金制度改革，是缩小城乡差距、推进基本公共服务均等化的重要举措，也是矫正历史贡献与养老权益错配的重要手段，有赖于政策、法律与经济三重基石的协同支撑与强力保障。中央全会战略蓝图和党的二十大报告等重大政策文件的精准要求构成了坚实的政策基石；以宪法为根本依据的多层次社会保障法律体系，为城乡居民养老保险制度的确立与运行提供了强制性保障；雄厚的宏观经济基础和庞大的国有资本积累则为改革提供了坚实的物质保障。

五、政策建议

本文提出分阶段的待遇均衡目标：到2029年将城乡居民基础养老金替代率提升至25%，重点构建历史贡献补偿机制；到2035年将替代率提升至30%，推动从“以地养老”向“以基金养老”转型；到2049年实现城乡居民与城镇职工基础养老金替代率均衡化，且养老金领取年龄趋同。为此，本文提出筹资、节流、提标、盘地、提效五个层面的组合方案。

一是建立城乡居民基础养老专项基金。建议再次从国有资本中划转10%权益，优先划转中央企业10%股权，成立城乡居民基础养老专项基金，预计基金规模约4.71万亿元，委托全国社会保障基金理事会管理。据测算，专项基金年度收益规模约970.26亿元至3 132.15亿元。

二是精准施策节流与防范福利赶超。落实提低、扩中、调高原则，优先提高低收入与高龄群体待遇，同时适度放缓高待遇群体增量补贴增速。建议自2026年起将城镇职工基本养老金年度增幅适度降低1至1.5个百分点，对应的资金规模约为676.56亿元至1 014.84亿元。

三是提高城乡居民基础养老金水平。建议2026年开始，对领取城乡居民养老金的60至64岁老人每月增加50元，65岁及以上老人每月增加150元。据测算，每年增加基础养老金支出约3 082.08亿元。2026年按谨慎口径计算的专项基金年度投资及分红收益规模，及通过降低职工养老金增长幅度调剂的补贴资金，两项合计足以覆盖新增支出并形成结余，用于动态调整。

四是推动土地承包权优化改革与农业现代化衔接。建议从2026年开始政策宣讲并登记自愿退出意愿，结合第三轮承包合同签订，从2027年开始向自愿退出土地承包的70岁及以上老人发放足额专项补贴。据补贴最低设定基准50元/月测算，结合土地二次流转收入，可得政府净补贴支出约每年43.62亿元。

五是加快落实省级统筹管理机制与增强投资效能。建议尽快实现省级统收统支，优化养老金待遇结构，强化参保激励机制；提高城乡居保基金委托投资规模，拓展投资渠道与资产类别，在风险可控前提下将权益类资产配置比例上限适度提升至40%。

六、结论与展望

现行制度在筹资机制、收益保障和区域差异等方面存在短板，难以满足农民基本养老需求。通过构建基于历史贡献的权益补偿机制，并以国有资本划转专项基金、差异化待遇提标、土地制度优化与省级统筹提效相衔接，可在财政可持续前提下提升农民养老保障水平。提高基础养老金待遇，既是对农民历史牺牲的经济补偿，也是对其历史贡献的制度性纠偏，有助于实现权责相称、代际相安的长期目标。展望未来，农民养老金提标将推动我国社保体系向更加公平、可持续方向迈进，契合国家“投资于人”的战略导向。