张朝洋，中国人民银行江西省分行金融研究处副处长，挂职于鹰潭市月湖区政府

*  本文系个人观点，不代表供职机构意见。

一、引言

自2022年出现近61年来首次人口负增长以来，新生儿数量持续下降已由社会议题上升为关系国家安全与民族永续发展的战略议题。截至2025年，尽管各级政府出台多项鼓励生育措施，但总和生育率仍徘徊于国际公认的1.5低生育率陷阱警戒线以下，低生育率与加速老龄化叠加，对劳动力供给、社会保障体系、内需潜力及国家综合实力构成长期挑战。

传统政策工具正面临效用递减：小额现金补贴与象征性产假延长在住房、教育、医疗“三座大山”与“母职惩罚”面前，难以有效触及家庭不敢生、不愿生的核心关切。生育决策在相当程度上可视为包含巨大即期成本与长期回报的经济行为，育儿高峰期（0～6岁）家庭财务压力与子女成年后创造的长期价值之间存在显著时间错配，因此有必要跳出就人口谈人口、就补贴论补贴的传统思维，从国家财政金融治理的战略高度探索财政金融协同新路径，构建超越输血式补贴的造血式赋能长效机制。

二、理论分析框架

财政金融协同赋能生育支持，并非简单的政策叠加，而是对财政金融功能与人口发展规律在经济学理论层面的整合与机制创新，框架从人力资本投资、生命周期理论与社会风险共担三个维度展开。

人力资本视角强调，新生儿是国家未来的劳动力、创新源与税收基础；抚育子女在现代社会呈现成本由家庭承担而未来正外部性由社会共享的格局，成本私人化与收益社会化的严重错配构成生育意愿低下的重要经济动因。纠偏的路径在于以国家信用为支点，通过设立主权性人力资本投资基金或发行人口发展特别国债，将社会对未来人力资本回报的预期转化为对当前育儿家庭的即时财政金融支持，探索以未来税收增长预期为基础的主权信用创造，将新生儿未来创造的部分社会价值跨期贴现至当下，使生育支持从福利转移拓展为国家对自身未来的战略投资。

生命周期理论进一步揭示收入倒U与支出双峰的时间错配，首峰集中于0～6岁而收入储蓄尚未达峰，形成流动性约束；财政金融工具的跨期资源配置功能，可通过长期稳定融资平滑家庭全生命周期收支。

制度经济学层面强调通过制度化安排分担收入波动、女性职业中断与服务供给不足等风险，降低不确定性并稳定预期。

三、中国实践：生育支持财政金融体系的成效与瓶颈

三孩政策实施以来，财税支持与金融探索逐步启动，但在2025年的现实背景下，现行体系仍面临初步成效与深层瓶颈并存。财税方面，中央设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，每孩每月2 000元，地方推出一次性生育补贴、育儿津贴等；但支持深度不足难以撼动高企育儿成本，城市家庭抚养至18岁的平均成本高达数十万元，一线城市甚至突破百万，而个税抵扣折算为实际减税仅百余元、地方补贴多为一次性，“撒胡椒面式”激励对生育决策的边际影响微弱。覆盖广度与公平性亦受制于个税起征点与地方财力差异，区域差异形成政策洼地，且不少政策带有临时性、试点性特征，缺乏长期稳定的法律保障与预算承诺。

托育方面，中央预算内投资、普惠托育专项行动及普惠托育贷等在一定程度上缓解了入托难，但托育服务具有投资周期长、刚性成本高、利润微薄等准公共产品属性，供给端存在结构性短缺，融资难、融资贵与持续亏损并存；需求端又受支付能力与信任约束，行业标准不一与监管不到位挫伤信任，财政金融协同支持的最后一公里尚未真正畅通。

四、国际镜鉴：生育支持财政金融政策的典型模式与启示

国际经验并无普适方案，但可提供制度构型参照。北欧模式以公共财政支撑现金支持与服务支持双轨体系，强调育儿责任社会化，通过长期带薪育儿假、普惠优质公共托育与持续儿童津贴，实现相对稳健生育率与女性劳动参与率，启示在于普惠托育等服务基础设施需要长期化、制度化的公共投入。

法国模式更重结构性信贷工具与政策性金融精准介入，家庭商税制与国家家庭津贴局的贷款、担保、运营支持相结合，并配套出生贷款与家庭改善贷款以平滑即期支出压力，为有限财政空间下的工具组合提供可借鉴路径。

盎格鲁-撒克逊模式更依赖市场供给与税收抵免的事后补偿，托育高度市场化并以托育券干预，易带来高成本、质量不均与不平等加剧；其主要教训在于托育等准公共产品不能完全推向市场，碎片化政策难以形成稳定透明、覆盖全民的制度预期。

五、政策建议：构建中国特色财政金融协同赋能生育支持长效机制

在国家战略层面，应加强顶层设计，建立高层次统筹协调机制，制定中长期人口-财政金融协同发展战略，并在“十五五”落实方案中细化构建生育友好型社会、健全普惠安全托育服务体系等目标，设置可量化指标如普惠托育服务覆盖率与家庭育儿支出占可支配收入比重。

以未来一代国家人力资本投资账户为核心抓手，探索设立国家人力资本投资基金并为新生儿家庭创设专属账户，资本金可来自特定国有资本划拨或发行超长期人口发展特别国债；对符合条件家庭提供长达20年期的零息信贷额度并定向用于托育费、医疗保健、教育支出等，子女成年后以收入关联型方式分期偿还，并通过豁免条款与减免安排构建生育风险池。

以普惠托育与家庭服务为基础支撑，可研究设立家庭服务政策性金融安排，提供超长期低利率贷款、股权投资与担保；推广PPP加REITs盘活公共服务类存量资产；建立全国统一托育质量监管与信用评级体系，使金融支持与服务质量挂钩。

风险防控方面，建立中央财政注资的生育支持金融风险补偿基金，探索政府-保险-银行多方风险分担机制，并运用金融科技开展动态风险监测预警。