党的二十届三中全会强调，要健全现代化基础设施建设体制机制，拓宽多元化投融资渠道。2023年11月，国办函〔2023〕115号的出台为未来特许经营项目发行专项债提供了相应依据，但在两者结合上，目前尚无具体实施细则。基于此，本文探究新机制下特许经营项目发行专项债的模式可行性和实现机制，分析可能存在的问题，并提出对策建议，希望能为主管部门与特许经营项目业主的工作实务提供一定参考。

一、特许经营项目与专项债：天生一对？

近年来，政府和社会资本合作与专项债在基础设施投融资领域发挥着重要作用。2019年，市场上曾探讨两者融合的模式可行性，但随着次年财政部指出“将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式存在一定风险隐患，需要进一步论证”，之后市场探讨热度明显下降。2023年，国办函〔2023〕115号为未来特许经营项目发行专项债提供了政策基础，新机制要求项目“聚焦使用者付费”“全部采取特许经营模式”“具有一定公益性且存在经营收入”等，与专项债项目具备内在一致性，比如项目属性、资金平衡逻辑趋同，均强调项目可持续性及经营性等。

二、实现机制

新机制下特许经营项目发行专项债，需要通盘考虑、统筹规划。整体而言，特许经营项目需先完成特许经营方案审核、特许经营者公开竞选等流程后，再由特定的特许经营项目法人办理立项手续，而立项手续为申请专项债资金的必要条件（图1）。因此，从实施机构在编写特许经营方案开始，就需将专项债融资纳入整体方案考量，厘清政府投资方式（如专项债是否用作项目资本金，图2），并确保资金申报主体、项目建设内容、资金平衡方案与专项债的要求相匹配。

图1  特许经营项目实施流程

图2 采用资本金注入方式（左）

和投资补助方式（右）实现机制

三、实操难点

尽管新机制为特许经营项目专项债应用提供了新的可能性，但仍有项目谋划阶段的实操问题，比如专项债资金申报主体选择、项目所处行业领域要求、专项债受偿顺序、政府方和社会资本方协同要求等。在现行政策框架下，可按照图3开展特许经营项目的专项债谋划。整体而言，国有独资主体作为特许经营项目法人申请专项债资金更加可行，专项债通过投资补助或资本金注入均具实操空间，适用于符合条件的交通、水利、能源等领域；非国有独资主体作为特许经营项目法人申请专项债资金仍面临较多困难，主要表现在资产管理难度高、偿还职责不清晰等方面。

图3 新机制下特许经营项目发行专项债的

谋划思路示意图

四、优化建议

为完善特许经营项目发行专项债的实现机制和保障措施，本文提出了具体建议。

一是完善制度体系，加强顶层设计。目前尚无新机制下特许经营项目发行专项债的相关实施细则，建议主管部门完善操作流程和管理策略，健全有关风险补偿机制，确保项目顺利实施。

二是新机制下非国有独资特许经营项目争取专项债资金支持存在优化空间。依托特许经营方案和特许经营协议，针对项目资产管理、债券偿还等问题进行规范和约定，以保障资产管理可控和债券偿还。

三是明确地方政府和企业专项债受偿责任。基于政府出资安全性为主、收益性为辅，以及特许经营项目“风险共担”的原则，约束社会资本方积极配合政府方开展专项债资金申报、使用、监管、偿还等全流程管理，避免产生财政兜底预期。

四是强化政府和社会资本方的协同配合。双方须在项目规划、公开招标阶段和运营管理阶段达成重要条件共识和信息对称。

五是争取多元化政府投资资金支持项目建设。地方政府在考虑对特许经营项目提供政府投资支持时，应多方面争取中央预算内投资、国债、地方预算内投资等各类财政性政府投资资金，多措并举支持项目建设。

五、结论：架桥铺路，任重道远

文章通过特许经营项目发行专项债的实现机制研究和关键影响因素分析，为未来政府主管部门及特许经营项目业主争取专项债资金提供了一定参考。未来，随着制度体系和实施细则的不断完善，特许经营项目与专项债的融合有望得到应用，为基础设施建设提供更加坚实的资金支持。

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